网站首页 >> 娄底人大期刊 >> 文章内容

《娄底人大》第四十期(上)

[日期:2016-01-06]   来源:娄底人大  作者:   [字体: ]



 

 激活乡镇人大主席团的职能 

 

□   李建军
 
        乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会会议的主持机构,在闭会期间常常处于尴尬的境地,从法律地位上讲,它不是闭会期间的常设机构,但是却履行着部分常设的职能;法律赋予的职能很少,却又承担着一些实实在在的职责;工作事务多、责任重、压力大,却又言不正、名不顺,游走在探索与违法的边缘。缺少乡镇人大主席团的有效作为和作用发挥,乡镇人大工作日趋边缘化。
        8月29日,第十二届全国人大常委会第十六次会议修改通过的《组织法》,明确了乡镇人大主席团在闭会期间的具体职责。尽管修改后的法律仍未明确乡镇人大主席团为常设机构的法律地位,但主席团的职能却清晰可见。地方探索和实践,在法律中修改中得到回应和汲取。主席团工作不再模糊和迷惘,比如闭会期间,主席团可以听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见及政府办理工作情况的报告;接受人大代表的建议意见,并督促政府办理;向本级人民代表大会报告工作。等等。
        地方组织法赋予乡镇人大13项职权,如果仅靠一年一度一天的人民代表大会会议来实现,显然是不可能的,这也是乡镇人大职能虚职、职权虚位的重要原因。保障乡镇人大权力的实现,大量日常性的、经常性的工作在闭会期间。因此,切实做好闭会期间主席团的工作不仅有利于保障乡镇人大法定职权的全面落实,而且有利于为人大代表出席代表大会提供必要条件,保证人大代表依法代表人民参加行使国家权力,提高代表大会的质量和效能。 
        无疑,组织法的修改给困惑和迷茫的乡镇人大工作带来契机,为乡镇人大工作“实起来”走出了关键一步,对于推动乡镇人大工作的发展,促进基层民主政治建设将产生积极的意义。因此,激活乡镇主席团的职能,发挥乡镇人大的作用,是新形势下做好乡镇人大工作的重要途径。一要进一步认识做好乡镇人大主席团工作的重要意义,深刻领会组织法修改的立法内涵,准确把握主席团的法律定位。不断总结过去好的经验和做法,创新思路,拓宽视野,充分发挥主席团的职能作用。二要积极作为,大胆行权。修改后的组织法赋予了主席团更多的实体性权力,权力意味着责任,“久旱逢甘露”,面对大好形势,乡镇人大应当因时而动,顺势而为,积极工作,大胆行使职权,以昂扬的斗志、务实的作风、求实的精神,推动乡镇人大不断向前发展,推进基层民主政治建设不断向前迈进。三要注重实际,注重效果。摒弃形式、程序思维,突出工作实效。法律赋予乡镇人大主席团的诸多权力,总体而言是监督权力,因此,工作中要敢于监督、善于监督、依法监督和追踪监督,不怕得罪人,敢于“挂红胡子”、“唱黑脸”,出以公心,公道正派,以勤勤恳恳的作为,以看得见摸得着的成效,赢利人民的尊重,实现制度的价值。■
 
 
 
 

工作动态

 
 

 

 
  11月3日,省人大常委会副主任谢勇一行来娄调研社区矫正中心、刑释人员过渡性安置基地、公共法律服务中心建设工作。市人大常委会主任易春阳,副主任肖有胜陪同调研。
  11月4日,市人大常委会主任易春阳主持召开市四届人大常委会第56次主任(党组)会议。听取和审议市人民检察院关于侦查监督工作、《水污染防治法》执法检查、中心城区畜禽产品质量安全等事项。市人大常委会副主任肖有胜、赵应良、刘宏业、颜桂兰、龚彧、杨金含,秘书长袁跃进出席。
  11月5日,市人大常委会主任易春阳主持召开市四届人大常委会第57次主任(党组)扩大会议,专题听取市人民政府2015年人大代表议案和重点督办建议办理情况的汇报。市人大常委会副主任肖有胜、赵应良、刘宏业、颜桂兰、龚彧、杨金含,秘书长袁跃进出席。市人民政府市长李荐国,副市长周纯良、谢志雄、刘益丈、甘跃华等列席会议。
  11月11日,市人大常委会主任易春阳主持召开党组会议,学习《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,研究贯彻落实意见。
  11月12日,市人大常委会主任易春阳主持召开招商引资第二小组调度会,市人大常委会副主任赵应良出席。
  11月12日下午,全市人大代表联系群众工作站建设运行情况座谈会召开,市人大常委会副主任杨金含出席会议并讲话。
  11月18日,市人大常委会副主任颜桂兰深入挂点帮扶企业——娄底市乐开口实业有限公司帮扶调研,为企业经营发展排忧解难。
  11月19日-20日,市人大常委会主任易春阳主持召开市人大常委会第58次主任会议。会议听取了关于提请设立娄底市人大法制委员会、娄底市人大常委会法制工作委员会的汇报、市四届人大代表补选等事项。市人大常委会副主任肖有胜、赵应良、刘宏业、颜桂兰、陈明华、杨金含,秘书长袁跃进出席。
  11月25日上午,市人大常委会主任易春阳参加娄底市第四届人大代表冷水江市第一小组以“冷水江工业实体经济面临的困难及其对策”为主题的代表小组活动,秘书长袁跃进陪同。
  11月25日下午,市人大常委会主任易春阳到帮扶企业——锡矿山闪星锑业有限责任公司,查看生产运行情况,了解企业发展中遇到的困难和问题,帮助企业排忧解难。市人大常委会副主任颜桂兰,秘书长袁跃进出席。
  12月2日-3日,市四届人大常委会第二十二次会议在市人大常委会会议中心召开,会议听取和审议了《娄底市人民政府关于贯彻实施<中华人民共和国水污染防治法>情况的报告,并进行专题询问;决定设立娄底市人大常委会法制工作委员会;听取和审议了其他事项。市人大常委会主任易春阳,副主任肖有胜、赵应良、刘宏业、颜桂兰、龚彧、陈明华、杨金含,秘书长袁跃进出席。市长李荐国率相关副市长及有关部门负责人到会回答常委会组成人员的询问。
  12月8日-14日,市人大常委会副主任颜桂兰带队开展“特种设备安全保障行”活动检查验收活动。
12月9日,市人大常委会党组中心组进行“三严三实”教育第三专题研讨,市人大常委会主任易春阳主持,副主任肖有胜、赵应良、刘宏业、颜桂兰、龚彧、陈明华,秘书长袁跃进出席。
 
 
 
 
 
 

严以律己  做政治上的明白人

 
 

 

□ 市人大常委会主任 易春阳
 
  中央在县副处以上干部中开展“三严三实”专题教育,是党的群众路线教育实践活动的延展深化,是持续深入推进党的思想政治路线和作风建设的重要举措,是严肃党内政治生活、严明党的政治纪律和政治规矩的重要抓手。如果说群众路线教育实践活动是治标,那么,“三严三实”专题教育就是治本。只有思想问题解决了,理想信念坚定了,其他问题才能得到有效的解决。
  “三严三实”是一个有机的整体,严以修身是基础,重在涵养自我;修身的核心是律己,旨在遵纪循矩。“严以律己,就是要心存敬畏、手握戒尺,慎独慎微、勤于自省,遵守党纪国法,做到为政清廉。”作为人大机关的党员干部一定要认真领会严以律己的深刻含义,贯彻执行习近平总书记提出的“五个必须”,严守党的政治纪律和政治规矩,做政治上的“明白人”。
 
一要坚定信念
 
  习近平总书记指出,“理想信念是共产党人精神上的‘钙’,理想信念坚定,骨头就硬,没有理想信念,或理想信念不坚定,精神上就会缺‘钙’,就会得‘软骨病’。”党员干部的理想信念就是要跟党走,对党忠诚,始终牢记自己的第一身份是共产党员,第一职责是为党工作,坚持在党为党、在党言党、在党忧党、在党护党。
  做信念坚定的明白人。习总书记深刻指出,“只有对马克思主义信仰坚定了,对中国特色社会主义信念坚定了,对党忠诚才能有牢靠的基础,才能做到‘千磨万击还坚韧,任尔东南西北风’”。当前,面对多元思想相互激荡、物质诱惑席卷而来的严峻考验,我们要把坚定理想信念、坚守共产党人精神追求作为终生必修课,深入学习和系统掌握马克思主义基本理论特别是习近平总书记系列重要讲话精神,进一步坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。
  做表里如一的老实人。小平同志曾反复强调,“做老实人、说老实话、办老实事,这是一个共产党员的起码标准。”对组织三心二意的“两面人”,最终是会被组织所唾弃的。苏荣在任江西省委书记时说,“现在有少数领导干部是典型的‘两面人’,在台上人前是正人君子,满口马克思主义,在台下人后却什么见不得人的事都敢做。”最后,他把自己变成了那种“少数人”,成为一个活生生的反面教材。党员领导干部一定要把对党忠诚内化于心、外化于行,做到言行一致、表里如一,襟怀坦荡、光明磊落。
  做严守纪律的规矩人。习近平总书记指出,“守纪律、讲规矩是对党员干部党性的重要考验,是对党员干部对党忠诚度的重要检验。”遵守政治规矩,就要坚决维护党中央权威,坚定自觉地在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致;要维护党的团结,坚持五湖四海,团结一切忠实于党的同志;要遵循组织程序,重大问题该请示的请示,该汇报的汇报,不允许超越权限办事;要服从组织决定,决不允许搞非组织活动。
    
二要调整心态
 
  有这么一个故事。从前有一个老妇人,她有两个儿子,一个卖布,一个卖雨伞。雨天的时候她担心卖布的儿子生意不好;晴天的时候她担心卖雨伞的儿子生意不好。于是,整天闷闷不乐,心身憔悴。有一天,遇到了一位智者。智者告诉她:雨天你就想卖伞的儿子生意好,晴天你就想卖布的儿子生意好。于是老太太就天天快乐了起来。这个故事告诉我们一个简单而朴素的道理,一个人是否幸福关键取决于心态。心态是身体、生活、家庭、工作的基础。调整好心态、安顿好自己的心灵是人生幸福的前提。只有心态摆正了,严以律己才能真正落到实处。
  要感恩。感恩,是我们中华民族的优良传统,是每一个人应具备的基本品德。感恩也是一种生活态度,一种精神境界,它体现了人与人之间交往的准则,是人与人之间凝聚力的内核。现在,有的同志自以为很有能力、很有水平,常常抱怨组织安排不合理,命运对自己不公,整天怨天尤人,牢骚满腹。其实,作为党员领导干部,在政治上的一切都是党给的,每一名干部的成长,都与党组织的培养、教育、选拔、使用分不开。假若没有党和人民给的舞台、给的位置,我们可能什么都不是,什么也做不了。因此,要经常反躬自省,多想想自己对党组织、对人民群众做了什么,贡献了什么,而不要整天抱怨组织对自己不公道,要多从主观上找原因,少从客观上找理由,要始终对党组织怀着感恩之心,用感恩的心勤奋工作,用感恩的心报答组织的教育和培养,用感恩的心报答群众的信任和支持。
  要知足。知足是做人的品格底线。“知足者常乐,贪婪者常悲”,这是先人们纵观人生成败、历史变迁得出的宝贵经验。只有知足,才有知止、知恩、知耻、知责。作为党员、干部要正确对待组织、正确对待群众、正确对待荣誉,不为名所累,不为利所缚,不为权所动,做到立身不忘做人之本,为政不移公仆之心,用权不谋一己之利。要选好参照系,比贡献大小、不比职务高低,比群众口碑好坏、不比权利多少,比心灵和谐、不比物质享受。这样比较,才能正确运用手中权力,不徇私情、不谋私利;才能一以贯之,讲原则、讲党性,廉洁从政;才能获得快乐、求得平衡。要走好人生路。人生道路,诱惑多多。关键时候,往往只有一步。重点要过好“三关”:要过好利益关,做平凡人,保持平常心,始终做到自重、自省、自警、自励;过好亲情关,任何时候公私分明,秉公用权,用一身正气影响和带动家人;过好友情关,一定要慎交友,交诤友,不交损友。
  要知不足。“知不足者勇,不知足者进。”党员、领导干部“知足”是相对生活而言的,工作上却要“知不足、不知足”,要有能力危机感、本事恐慌感。对待工作要高标准、严要求。职务越高责任越大,不能因为地位的变化提高,骄傲自满、固步自封,需要站位全局、开阔视野,以更高的工作标准要求自己。要心无旁骛,时刻牢记自己的使命和职责,在其位谋其政、尽其责,以旺盛的精力、创新的姿态、创造的精神,深入基层,深入一线,为群众办实事、办好事。要积极进取,勇于担当,敢于创新,善于开拓,不断取得工作新业绩。要谦虚谨慎,尺有所短,寸有所长。多看自己的缺点,多学别人的优点,相互学习,相互尊重,取长补短,共同提高。
    
三要坚守底线
 
  守住底线,是严以律己的基本要求,是党性修养的应有之义。底线标示党员干部的行为尺度,一个党员干部应当始终守住底线。
  要守法律底线。据史料记载,明太祖朱元璋有一天问大臣们:“天下谁人最快活?”有的说“金榜题名者快活”;有的说“功成名就者快活”;有的说“富甲天下者快活”。朱元璋听了都不以为然,当他听到一位叫万钢的大臣说“畏法度者快活”时,极为赞赏,并委以重任。所谓“畏法度”,就是对法律要心存敬畏,行有所止;手握戒尺,举有所虑。作为党员领导干部,或多或少都掌握一定的权力,如果无视法律,为所欲为,以权压法,以言代法,甚至以身试法,最终会坠入违法犯罪的沼泽里,身败名裂。因此,守住法律底线是每一个党员干部最基本的道义操守。必须谨记,法律面前人人平等,任何组织和个人都没有超越法律的特权。必须明白,什么是不该做也不能做的,即使不为理想和信仰,为了个人的尊严和家庭的和睦,也应当在工作岗位上自觉坚守心中的“法律底线”。必须懂得,敬畏法律法规,归根结底就是敬畏人民主人翁地位,敬畏人民所赋予的权力属性。必须恪守,任何时候、任何情况下,都要做到心中有法纪、言行合法度、办事合法规。
  要守党纪底线。党的纪律是规范党组织、党员与群众关系的基本原则和具体要求,是党组织、党员在群众工作中必须遵循的行为准则。党的十八届四中全会指出:“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。梳理近年来一些落马官员的通报,教训十分沉痛,无一例外不是涉嫌违纪,也就是说,当贪官被查处时,他们早已突破了党纪的红线。因此,作为党员领导干部一定要把严守党的政治纪律放在首位,始终坚定正确的政治方向、站稳政治立场、增强政治敏锐性和政治鉴别力,在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。要严守党的组织纪律,切实遵守组织制度,严格执行民主集中制、党内组织生活制度等,坚决纠正无组织、无纪律、自由主义等现象,克服组织涣散、纪律松弛现象。要严守党的财经纪律、工作纪律、生活纪律,深入贯彻落实中央八项规定精神,凡是纪律、制度明确应该做的,坚决执行不打折扣,一抓到底不留余地;凡是纪律、制度明确不能做的,坚决不做,不打“擦边球”,不触“高压线”。坚持从点滴做起,从自我做起,处处防微杜渐,时时警钟长鸣,在行动上主动构筑抗腐防蚀钢铁长城。
        要守道德底线。良好的道德是党员干部成就事业的根本,是必须坚守而不可逾越的底线。必须把加强道德修养放在十分突出的位置,强化道德修行,把道德修养转化为自发行动,内化为正确的价值取向、坚强的道德意志,使自己经得起形形色色的诱惑,以德明志、以德服人、以德立世;坚持廉洁自律,自觉防范腐败、拒绝腐败、远离腐败,切实落实廉洁从政的各项规定,做到干干净净干事,清清白白做人,做清正廉洁的楷模;大力弘扬中华民族的传统美德,发扬艰苦奋斗的优良传统,乐于奉献,耐得住清贫;牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约、过紧日子的思想,凭借高尚的“良心”为人处事,真正把有限的时间用在刀刃上,用在发展经济和改善民生上,严守道德底线。■
 
 
 
 
 

新形势下加强县乡人大代表履职能力建设的实践与思考

 
 

 

□ 娄星区人大常委会主任 彭石清
 
  今年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措,也为县乡人大如何加强代表履职能力建设提供了新的动力。通过近几年人大工作的实践,结合《若干意见》指导精神,笔者认为,县乡人大加强人大代表履职能力建设,可以从代表选举、代表培训、履职考核、平台建设等方面着手,全方位提高代表整体素质,切实为代表履职创造良好条件,保证代表依法充分履职。
    
把好代表“入口关”,为代表履职奠定基础
 
  加强对“入口”的管理,就是要将真正的好代表选上来。抓好代表选举是保证代表素质、优化代表结构、提高代表履职能力的前提。一是要把好“底线”。要探索建立代表候选人资格标准,对政治素质、文化程度、遵纪守法、社会公认、履职能力等作出要求。要健全代表候选人提名推荐工作程序,对依法提出的代表候选人要细考察、严审查,防止党政干部、企业相关负责人挤占工人、农民和专业技术人员名额,对候选人和当选代表要全程公示,接受人民群众监督。二是要把握好代表结构。代表比例应服从代表素质,要减少公务太繁重的职务代表和社会责任感不强的企业代表,注重吸收各方面业务知识型代表,特别是法律、财政、行政等专业背景的代表。三是要注重代表履职经历。县乡人大要建立好代表信息数据库,对开会缺席、到会不发言、建议意见议案全无、代表活动不积极的不能列为连任代表候选人。四是要统筹协调好选举。要贯彻阳光选举、公平竞争的原则,坚决防止贿选、家族和黑恶势力干扰选举等现象发生,对违法当选的代表及时取消资格。要增强选举过程的预见性,充实代表候选人相关信息资料,完善组织代表候选人与选民见面、回答选民提问的程序,保障选民知情权。
    
建好代表“充电站”,为代表履职提升空间
 
  要把学习培训作为提高代表履职能力的重要途径。一是岗前培训要以法律法规为重点,让代表明白使命。每一届人大代表选举产生后,在第一次人民代表大会召开前,要组织代表进行培训,培训的内容主要是宪法、组织法、代表法、监督法等基本法律知识,基本县情、乡情等知识,代表履职基本方法等,尤其是对代表如何提议案、建议要进行专门指导,帮助他们提出高质量的议案、建议。二是岗中培训要以提升能力为重点,让代表更好履职。通过外出学习、集中培训等方式,使代表能及时了解新形势、新情况,学习新的政策和法律法规,交流和研究履行代表职务的经验。通过代表列席主任会议、常委会会议,组织参加视察、调研等方式深度履职。
    
当好代表“考核官”,为代表履职提供动力
 
  在现有体制下,切实加强对县、乡人大代表的监督已经越来越显得重要。只有通过监督人大代表,保证代表正确履行代表职务,增强代表履职动力,才能保证人民代表大会始终体现人民群众的整体意志。一是要建立代表履职评价机制。如我区发放代表履职手册,逐次记录代表活动,每年进行一次综合考核、量化评比,完善代表向选民述职制度,将区代表向选民述职的比例由20%提高到30%,并进行满意度测评;建立代表履职激励机制,在电视媒体开设人大代表风采专栏。二是要完善代表退出机制。如湖北襄阳对政治上不清醒,不能代表人民的利益,为谁履职、怎样履职不清楚,不称职、不依法履职的代表,启动辞职退出程序。我区拟启动在换届前一年评选不合格代表活动等,对人大代表的动态管理。
    
做好代表“服务员”,为代表履职搭建平台
 
       人民代表大会行使权力的主体是人大代表,只有发挥出每位代表的作用,人大工作才会绽放出“百花齐放,百家争鸣”的光芒。搭建好代表履职平台是基层人大工作的一项重要内容。一是要畅通代表联系选民渠道。进一步完善县级人大常委会组成人员、乡镇人大主席团成员联系代表制度,及时帮助代表解决履职过程中的困难和问题。建立代表联系选民制度,要求代表深入群众,联系选民,及时广泛地了解民情、反映民意,使代表与选民零距离接触,密切人大代表与群众之间的关系。2013年全省范围广泛开展“双联”活动以来,我区在全区各乡镇街道建立代表联络工作站,并且坚持有序有效运行,进一步拓宽和畅通了民意表达渠道,提升了代表的履职水平。二是要精心组织代表活动。我区的规定是要求代表小组每年组织活动不少于4次,每次活动要有主题、有内容、有效果,同时要撰写一篇以上的调研文章。本届人大常委会还创新性地开展了“一年一主题”的代表公益活动,连续三年,区代表参与率达100%,进一步深化了代表履职的深度和广度。三是要拓宽代表参政平台。要尽量扩大人大代表参政渠道。邀请代表列席人大常委会会议、参加各种重要会议、参与了解各种重大决策和重要工作,让代表了解“一府两院”的主要工作情况。利用人大网站、公报、报纸等媒介,将地方人大代表工作的先进经验、人大工作动态等信息及时传递给人大代表,确保代表信息来源及时、全面、畅通。四是要提高人大代表议案建议办理质量。代表履职最重要的途径就是通过议案和建议的形式,把人民群众反映的热点难点问题,向政府及有关部门提出,并督促落实。基于此,我区今年加大了议案建议的办理力度,首次在人大常委会上对重点建议办理情况实行公众参与的满意度测评,并积极探索建立代表议案建议办理情况公开制度,让群众评判建议办理的效果,让社会监督建议办理的全过程。■
 
 
 
 
 
 

对我市执法检查工作的审视与思考

 
 

 

□ 市人大常委会副主任 陈明华
 
  执法检查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权,也是加强法律监督、推进宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的重要手段和有效途径。近年来,我市人大常委会按照“总结、继承、完善、提高”的要求,扎实开展执法检查工作,有效地促进了相关法律法规的贯彻实施。
    
一、我市开展执法检查的做法及特点
 
  2008年以来,我市人大常委会先后就《农产品质量安全法》、《科技进步法》、《人口与计划生育法》、《水法》、《药品管理法》、《水污染防治法》等9 部法律及相关法规开展了综合执法检查,配合上级人大对《妇女权益保护法》、《移民法》、《老年人权益保障法》、《大气污染防治法》等30余部法律法规开展了执法检查和调查。主要有以下几个方面的特点:
  1、科学确定议题。选好议题是确保执法检查实效的前提和基础。常委会通过新闻媒体公告、问卷调查、代表建议意见、到部门单位征求意见等多形式、多渠道公开征集议题。重点把那些事关全局的重大问题、事关长远的难点问题、事关民生的热点问题作为执法检查的选题。并在年度执法检查计划确定前,征求市委、政府意见,确保了执法检查的重点与党委部署合拍同向,与“一府两院”工作合力同调,与人民群众意愿合心同步。
  2、把握检查重点。法律执行线长面广,为取得事半功倍的效果,重点检查四个方面的内容:一是法律的学习宣传情况。看法律在社会上的宣传效果,群众对法律的了解程度,法律贯彻实施的社会环境。二是执法情况。主要检查执法措施是否有力,执法主体采取了哪些措施,是否尽到了执法主体应尽的义务;执法行为是否规范,执法程序是否合法;法律在本行政区域内是否得到了全面正确的贯彻实施。三是执法队伍建设情况。主要是队伍的整体素质和执法责任落实情况。四是执法中存在的问题。既了解执法主体在执法过程中遇到的困难和存在的问题,又全面地了解执法部门在执法过程中存在的突出问题。
  3、改进检查方式。一是坚持议前学习。每次开展执法检查前,组织执法检查组成员有针对性地学习相关法律法规,熟悉了解法律条文,把握基本内容,明确执法检查重点。二是坚持上下联动。把市人大的执法检查与县市区人大执法检查结合起来,不仅发挥县市区人大在执法检查中的作用,而且更有利于执法检查组全面掌握和了解法律法规在本行政区域内贯彻落实的情况。三是改进检查方式。坚持以问题为导向,将集中检查与个别走访相结合、明察与暗访相结合,除了运用听取汇报、实地察看、查阅资料、召开座谈会等常规性的执法检查方式外,还开设热线电话、开展问卷调查、设立电子邮箱等,全方位、多角度了解有关情况。如在开展《药品管理法》和《食品安全法》两部法律及相关法规的执法检查中,检查组把重点放在抽查和暗访上,真实地掌握第一手资料,增强了检查的针对性和客观性。
  4、提升审议质量。常委会会议上,既听取执法检查组执法检查情况的报告,也听取“一府两院”贯彻实施情况的工作报告,让组成人员充分了解法律的执行情况。针对以前审议中存在的评功摆好、“唱赞歌”的问题,常委会明确要求,除综合执法检查的报告充分肯定成绩外,其他组成人员的审议发言,重点以批评和建议为主,要求讲实话、讲真话、讲管用的话。尽可能把存在的问题解剖清楚,使提出的建议科学合理。同时,对“一府两院”相关工作报告按照“满意、基本满意、不满意”三个档次进行无记名投票表决。如果不满意票达到50%以上的,必须在下次常委会会议上再次报告,从制度层面确保执法检查报告审议质量的提升。
  5、加强跟踪落实。常委会把跟踪监督作为执法检查的重要环节,狠抓落实。一是建立审议意见交办机制。在常委会会议后一个星期内,由相关工作机构将组成人员的审议意见进行归纳整理,经主任会议审定后,交“一府两院”及其职能部门办理。6个月后,常委会会议再次听取整改落实情况汇报。二是建立跟踪督办机制。明确由对口委室跟踪督办,及时掌握办理进度,协调解决有关问题,并对办理不力者进行通报批评。三是建立问责机制。把对事的监督与对人的监督结合起来,把对事的问责与对人的问责结合起来,按照常委会议事规则的规定,整改落实情况“如果两次为不满意者,依法追究有关人员的责任。”正是这些制度安排,确保了我市每一项执法检查不走过场,取得实效。比如通过对农产品质量安全法的执法检查,督促市人民政府建立了农产品质量安全检测体系,强化了监督检测措施。通过对药品管理法及相关法规的执法检查,市县两级统一开展了药品及医疗器械安全专项整治行动,共检查各类医疗单位2212家,下达责令整改通知书1210份,收缴过期药品7462盒、医疗器械676件,立案95件,查办无证行医案5件,查处违法广告案件58起。
    
二、开展执法检查中存在的问题
 
  近年来,我市人大常委会执法检查工作积累了一定的经验,取得了较好的成效,但是总体来说,其制度功效未能充分发挥,与法治建设的要求尚有一定的差距,主要存在以下问题:
  一是主体力量薄弱。我国法律法规数量多、专业性强,受客观条件限制,人大机关懂法律、懂财经工作的人员缺乏,力量不够,仅仅依靠常委会组成人员及部分人大代表开展执法检查不可避免地存在检查的盲区和空档,在此种情况下,常常与被检查的单位开展联合执法检查,或者邀请被检查单位的人员参与检查,这虽然解决了检查力量不够的问题,但有时却过分依赖被检查单位的力量,给执法检查工作带来被动,检查的法律效力也大打折扣。
  二是客体定位不清。执法检查是对法律法规执行情况的检查,客体应当是负责法律法规实施的主管部门,内容应当是执法部门贯彻实施法律法规的情况。由于认识上的偏差,执法检查的重心往往放在对下级“一府两院”的检查上,忽视了对同级“一府两院”的检查;放在公民对法律的遵守上,忽视了对执法部门在执法实践中存在问题的查找。这种做法从根本上造成了检查的主客体错位,违背执法检查的本意。
  三是检查深度不够。尽管执法检查经过多年的探索和实践,在检查的方式上了有了较大的改进,但仍然没有从根本上走出“听汇报—视察—座谈”的惯例和模式。一些检查依然是按照指定路线走,坐在屋里听,隔着玻璃看,浮在表面、上面,落实在嘴上、会上,缺少追根究底的精神和韧劲,难以从深层次上发现问题、掌握情况。
  四是跟踪问效乏力。客观而言,有些执法检查效果不佳,并不是检查查得不好、会议开得不好、审议审得不好,而是落实抓得不够。一些好的建议意见,常常是议在会上、说在嘴上、写在纸上。由于缺少健全完善的责任追究制度,尽管我们建立了督办机制,但跟踪问效往往最终流于形式。对被监督者片面强调支持的多、理解的多、换位思考的多,而敢于用权的少、刨根问底的少、监督落实的少,从而,造成了执法检查的效果不理想。
  五是法律制度缺失。监督法对被监督对象“怎么办”提出了要求,但对其不落实人大常委会的执法检查报告和审议意见时应“怎么处理”却没有明确规定,缺少顶层设计。这种法律真空大大削弱了执法检查的效力,使人大心有余而力不足,也为有关部门逃避人大监督、开脱责任提供了借口。
    
三、对改进执法检查方式的几点思考
 
  提高认识,增强执法检查的自觉性。习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出:“地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”执法检查肩负着保证宪法法律实施、维护法律权威的重要使命。常委会要将其摆上更加突出的位置,按照“少而精、求实效”的原则,紧紧围绕改革发展稳定大局、事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题,每年确定二至三部法律及其相关法规作为执法检查的选题,增强开展执法检查的自觉性。同时,要加强对机关工作人员法律知识的培训,下大力气引进法律、财经方面的人才,不断改善常委会组成人员的知识结构,为开展执法检查提供人才支持和智力支撑。
  改进方式,增强执法检查的针对性。执法检查的过程实际上是调查发现问题、找寻解决对策、完善法律实施的过程。要大力改进检查方式,扩大执法检查的广度和深度。检查时不仅要听取政府执法部门的情况汇报,还要听取管理相对人的意见;不仅要召开不同层面、不同类型的座谈会,多方面听取意见,还要积极运用问卷调查、随机抽查、邮箱征集等途径和方式,拓宽直接听取群众意见的渠道。要把明查与暗访、自查与抽查、重点检查与一般检查、集中检查与分散检查结合起来,增强检查的主动性和独立性。要坚持执法检查公开原则,既要发挥报纸、电台、电视台等传统新闻媒体的作用,又要善于利用微信、微博、手机客户终端等新型媒体的优势,对执法检查过程中发现的重大违法案件及处理情况进行跟踪报道,公开曝光,从而促进有关法律法规的执行和遵守。
  强化审议,增强执法检查的实效性。审议执法检查报告是提高执法检查效果的中心环节。常委会组成人员要克服“角色错位”怕审议,“莺歌燕舞”避审议,“金口难开”不审议,“信口开河”乱审议的现象,牢固树立重实效、求实效的好风气、好品德,以大局为重,以党和人民的利益为重,以宪法和法律为重,积极当好人民权力的使者及人民利益的代言人。要出以公心,客观公正、实事求是,敢于讲真话、讲实话,勇于负责和担当。要把监督与支持有机结合起来,寓坚持于监督之中,既要指出存在的问题与不足,又要高屋建瓴,出好“点子”,想好办法,提出解决问题的意见建议。
狠抓落实,增强执法检查的权威性。执法检查的重点在落实,难点在落实,其价值体现也在落实。因此,要把抓落实当成重点来抓,作为主攻点来突破。要把执法检查同行使重大事项决定权、人事任免权有机结合起来。对检查中发现的重大问题、带倾向性的问题,敢于运用询问、质询、特定问题调查等法定职权,跟踪追击,揪住不放,持续给力。要进一步完善审议意见交办、督办制度、整改落实情况反馈机制,把握落实动态和发展方向。要建立完善抓落实的问责机制,对办理不到位、敷衍塞责、落实不力者,依法追究有关单位和人员的责任,使制度真正具有威慑力,让执法检查真正落到实处。■
 
 

 

呵护生命之源

 
 

 

——市人大常委会开展水污染防治法执法检查综述
□ 陈桂元
 
  碧水蓝天被人民用来赞美环境的美好,水更被人民称之为生命之源。
  水污染防治是生态文明建设中的重要内容,不仅事关经济社会持续健康发展,而且事关人民群众的根本利益,和老百姓的幸福指数密切相关。近年来,民众因水污染引发的焦虑挥之不去,水污染的预防与治理刻不容缓。百姓关切什么,人大监督工作就回应什么。近几年,市人大常委会持续监督“四水三库”环境治理,2015年,再次采取上下联动的方式,对全市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》的情况进行了全面“问诊”。
  
掌握第一手资料,脚步踏遍河流山川
 
  2015年5月8日下午,全省水污染防治法执法检查电视电话会议一结束,市人大常委会立马召开全市水污染防治法执法检查动员大会。
  “执法检查既不是应付,更不能走过场,而是各级人大常委会保障法律实施的法定监督形式。要下真功夫,动真格,沉下去,把情况摸清楚,着力推动重点、热点、难点问题得到有效解决。”会上,市人大常委会主任易春阳的讲话虽然很精短,但掷地有声。
  接下来的几个月里,常委会7名副主任分别带领由市人大常委会委员、市人大代表和环保专业技术人员组成的执法检查组,对市直、各县市区、市经开区及万宝新区进行了全面检查,并配合省人大常委会来我市进行执法检查。
  资江是我省四大水系之一,流经冷水江市和新化县。6月1日,娄底环保世纪行组委会率先行动,从新化二桥一路乘船到柘溪水库,对新化资江河段水资源保护情况进行现场检查,要求新化县人民政府尽快解决好库区水面养殖、城镇和农村生活废弃物排放、畜禽养殖污染物排放等问题,充分发挥柘溪水库作为重要生态功能区和饮用水源区的功能。
  青树坪镇地处双峰县饮用水源上游,也是我市重要的中心镇。冒着酷暑,7月23日,在市人大常委会副主任龚彧的组织下,双峰检查组实地察看了该镇的城镇垃圾处理情况,并到栗山、卫星等村了解养殖污染治理情况,要求双峰县继续深入打好“生态牌”,突出生态理念,把护水、节水、治水、利水与经济社会发展有机统一起来,努力建设山青水秀、生态宜居的美丽家园。
  7月28日至29日,市人大常委会副主任刘宏业带领检查组,来到涟源市杨市镇污水处理厂、茅塘镇污水处理厂、涟源市饮用水源一级保护区升平河、涟水河一级支流孙水河、湄水河源头之一归水河等地,详细了解水污染治理和水源保护情况。碰头会上,刘宏业要求涟源市切实增强行动意识,千方百计筹措资金,加强配套设施建设,加快城镇污水处理厂建设进度和污水管网建设,做到建设和管理并重,提高污水处理能力和配套设施利用率。
  8月10日上午,在娄底经开区,市人大常委会副主任杨金含带队查看了茅塘污水泵站、第一污水处理厂厂外污水提升泵站、三一重工污水处理厂,并暗访了大埠桥西阳段采砂场、网箱养鱼整治情况。下午,又赴万宝新区查看了正在建设中的娄星南路、万宝隧道雨污分离管网建设情况。检查中,杨金含反复强调,工业园区发展进程中必须要有一个明确的水污染防治规划,日常工作中对水污染防治要有精细化管理,对污染行为要进行重拳打击。
  冷水江是工业大市,环境质量差几一度乎成为冷水江的又一“名片”。8月12日,在外出差的市人大常委会副主任颜桂兰委托赵应良副主任带队深入冷水江市经开区,实地查看了3A化工、金富源碱业、锡矿山北矿、塘冲煤矿的污水处理设施运行情况,对企业排入柳溪河、资江的废水做了抽样检测。同时,重点对涟溪河进行了巡查。面对涟溪河严重的水质污染,检查组要求冷水江市人民政府迅速启动涟溪河污水直排的专项治理工作,还市民安全的用水环境。
  娄星区的水环境状况,关系着中心城区几十万居民的生活与健康。8月13日至14日,市人大常委会副主任陈明华率检查组以孙水河、涟水河、双江水库为核心,有重点地察看了涟钢生活污水直排、恩口村和东来村的养殖场、对江村制砂场、涟滨村塑料加工厂、三元村生活污水排放、双江水库水资源保护等。一路巡查,一路交办,要求市、区两级政府进一步理顺体制机制,对洗砂、养殖、塑料加工厂污水直排现象组织专项行动,尽快处置整改到位。
  为掌握最真实的情况,9月1日至2日,市人大常委会副主任肖有胜带队的执法检查组采取不发通知、不要陪同、不安排报道的方式,对新化县农业面源污染、企业排污、河道采砂、城镇污水处理、自来水水质监测等进行暗访检查。情况反馈会上,肖有胜要求新化县人民政府牢固树立“既要金山银山,又要绿水青山,若毁绿水青山,宁弃金山银山”的理念,狠抓水污染防治,以良好的生态环境推动以旅游业为龙头的经济社会健康快速发展。
  省人大常委会对我市的水污染防治工作高度重视。8月4日至6日,省人大常委会副主任蒋作斌率省环保厅、财政厅、水资源勘测局等相关部门负责人先后深入涟源市、冷水江市、娄星区,实地察看了涟源市杨市镇污水处理厂、锡矿山北矿和放水巷废水污染治理项目及湘村黑猪有限公司畜禽类废水处理示范性工程,沿孙水河、涟水河仔细查看了水质,听取了我市贯彻实施水污染防治法的情况汇报。针对我市水源地不充分、基础很脆弱、污染没有得到根本遏制等情况,蒋作斌要求市县两级政府务必把环保纳入大的发展战略来研究,用铁的手腕抓饮用水的保护和提质,在较短时间内集中治污,对发现的问题逐一落实。
  “这次执法检查很全面,发现的问题有典型意义。”市人大常委会水污染防治法执法检查办公室副主任彭咸度认为,各执法检查组都紧紧围绕各县市区的主要水系和重要水源,对有可能造成水污染的农业面源、工业废水排放、城镇生活垃圾和废水处理等进行精心选点,通过解剖麻雀,以点带面,较为客观、全面地把握了全市水污染防治工作的实际情况。
  
坚持问题导向,重点水污染点源被“曝光”
 
  动员会议上,无论是市人大常委会主任易春阳,还是市委常委、副市长谢志雄,都反复强调一个理念,那就是必须通过执法检查,发现和解决一批影响水环境质量的问题,以此彰显执法检查实效。
  汇总各执法检查组提交的执法检查报告,不难发现:近年来,市、县、镇三级党委、政府坚持以“让群众喝上放心水”为目标,严格环保执法,防治结合,标本兼治,促进了“一法一计划”在娄底的贯彻落实,我市7个水源地水质达标率均为100%,9个地表水监测断面均达到《地表水环境质量标准》Ⅲ类及以上标准。但作为资源型地区,随着钢铁、水泥、煤炭等产业的发展壮大,水污染防治任务异常艰巨。
  务实的检查,一大批问题和水污染点源摆上了桌面:
  涟钢每日产生的近30000吨工业废水和6000余吨生活污水,没有经过任何处理,直排涟水河,导致涟水河水质在经过娄底市中心城区后,水质急剧下降,江龙滩断面水质长期处于四类水状态,枯水期间甚至为劣五类水,并最终影响水府庙水库水质。
  娄星区大科办事处早元村拖塘6个密集猪场产生的污水与村民生活污水混合流入孙水河饮用水源一级保护区;黄泥塘办事处恩口、东来等村83家小规模生猪养殖户,没有采取任何环保设施,每年产生的近8万吨畜禽粪便随意排放涟水河,并造成当地地下水氨氮、大肠杆菌严重超标,不能饮用。
  涟水河娄底城区段至今仍有13家无牌无照的非法小型塑料造粒厂,通过回收废旧塑料,进行清洗造粒。这些企业生产设施简陋,垃圾、蚊虫遍地,弥漫着刺鼻的恶臭,用来清洗废旧塑料的废水直接排放涟水河。另有15家非法洗沙场从外地拉取沙土,在涟水河边清洗,获得建筑用沙。沙土露天堆放,直接抽取涟水河河水,洗沙后的废水夹杂着大量泥沙再次直排涟水河。近30家非法企业的违规排污,造成涟水河城区段水质极度恶化。
  全市93家乡镇卫生院,建成医疗废水处理系统的仅37家,半数以上的乡镇卫生院医疗废水随意直排,给水环境带来了极大的安全隐患。
  由于煤价下跌,冷水江市利民煤矿一直处于停产状态,但为了控制矿井水高度,一直在进行维修抽水,并将所抽矿井废水通过暗管,直排升平河。所排废水呈黄色,具有强酸性,在升平河排口处形成了明显的“阴阳河”状况,沿线群众反响强烈。
  涟源市杨市镇污水处理厂管网建设滞后,污水收集率不高,设备运行不及时,处理厂的效益没有得到充分发挥……
  在把群众反映强烈的污染点源进行查摆的同时,执法检查组还系统地梳理了水污染防治方面的共性问题,如认识不到位,考虑到投入大、难以出政绩,等、靠、要、拖的思想严重;产业结构不合理,结构性水污染问题突出,重金属污染依然严重,农业面源污染日益突出,水污染防治任重而道远;执法不严、不公的现象较为突出,有法不依、违法排污现象时有发生;部门联动机制和区域协调机制不健全,防治效果不明显……
  彭咸度认为,共性问题,不可能一蹴而就,需要各级党委、政府在今后较长一段时期内常抓不懈,逐步见效。而列举出近30个重要的水污染点源,就是要通过这次执法检查,督促政府在近期内采取有力举措,尽快予以解决。
  
抓好整改才是执法检查工作的“重头戏”
 
  市人大常委会主任易春阳认为,执法检查要做到有“牙齿”、有力度,关键要看政府的整改力度,要看问题的解决率,要看人民群众的满意度。动员会议上,他要求对执法检查中发现的突出问题,市县两级人民政府要明确责任主体,确定好任务书、时间表、路线图;市县两级人大常委会要敢于较真,运用刚性监督手段,督促每一个问题都得到有效解决。
  对于执法检查中发现的问题,市人民政府毫不含糊。在省人大常委会执法检查组的情况反馈会上,市人民政府市长李荐国的表态果断而坚决:全市各级各部门要从灵魂深处高度重视水污染防治和水资源保护,全方位高标准落实政府、政府各部门、企业的主体责任和环保部门的监管责任,进一步建立畅通、有序、有力的工作机制,下最大的决心,把最棘手、最突出的问题解决好,把防治工作做得更实、更有效。
  “这既是向省人大常委会执法检查组表明态度,也是对市、县两级政府及政府部门提出的要求,更是对全市人民的庄严承诺。”李荐国认为,水污染防治工作必须摆到突出位置,因为这是一项最大的、最长远的民生工程。
  11月4日,市四届人大常委会第56次主任会议在听取水污染防治法执法检查情况汇报后决定,在市四届人大常委会第22次会议上,围绕水污染防治工作开展专题询问。主任会议同时研定,专题询问将突出市本级,特别是中心城区段的水环境保护,围绕孙水河、涟水河、双江水库等重要饮用水源的污染及治理情况,有针对性地向政府及有关部门进行询问,全面了解情况,共同把脉问诊。
  “必须采取空前的力度,坚决把涟水河中心城区段的生猪养殖污染、涟钢污水直排和非法塑料粒子加工及非法洗砂废水污染问题整治到位!”易春阳强调,一级做给一级看,一级带着一级干,市里应该把市本级的污染治理好,才能给县市区和乡镇带好头,“如果市里连中心城区的水污染都治理不好,还有什么资格领导和监督基层?”
执法检查中,无论是基层党委政府负责人,还是广大人民群众,谈及环境保护和水污染防治都普遍认为,在环保领域,我们不缺少良法,有些甚至是“史上最严”的法律,但我们缺少铁面执法的魄力和勇气,缺少依法办事的习惯和遵循,缺少敬畏法律的认识和态度。面对日益严峻的水环境,我们希望通过这次执法检查,切实增强水忧患意识、危机意识和法治意识,锲而不舍,久久为功,保护好老百姓的菜篮子、米袋子、水杯子安全,呵护好生命之源、生产之要、生态之基!■
 
 
 
 

激浊扬清  守水有责

 
 

 

——新化县人大常委会开展水污染防治法执法检查纪实
□ 李丁辉
 
  “对审议意见,县人民政府要认真研究,制定整改方案和落实责任清单,并在三个月内报告整改落实情况。”2015年11月3日,新化县第十六届人大常委会第十八次听取和审议了县人民政府实施水污染防治法的情况报告和人大常委会的执法检查报告,并审议通过了审议意见,就下阶段的整改落实提出了明确要求。
  
动员:必须直面水污染现状
 
  新化境内,资江从南向北贯穿县城,干流长达92公里,大小支流90余条,有中小型水库271座,山塘15.8万处,水域面积达40余万亩。丰富的水系,是新化成为全国重点生态功能县的重要条件。水体污染治理状况如何,关系到140万新化人民的身体健康和生命安全,关系到全县经济社会的可持续发展。县人大常委会在安排部署水污染防治法执法检查工作时,特别强调要全面掌握水污染状况,引起各方面的高度重视,积极参与执法检查,达到解决水污染防治突出问题的目的。
  为了解全县水污染的真实状况,执法检查组在执法检查正式启动前,联合县电视台摄制组,深入全县各主要水系和重点污染区域开展了明察暗访,用摄像机将各种水污染现状记录在案,并制作成电视专题片《直面水污染》。5月28日,在全县水污染防治法执法检查动员会上,与会人员集体观看了这个电视专题片。农村养殖场直排废水、冷水江城区生活污水直排资江、炉观河洗砂导致河水浑浊不堪,工矿企业违法排污等大量废水直排江河的镜头,强烈地冲击着与会人员的视觉。水是生命之源,保护水资源,刻不容缓,义不容辞,成为大家的共识。参加动员会的县人民政府及相关职能部门的负责人在动员会上明确表态:将积极配合县人大开展执法检查,诚恳接受人大的监督,不回避问题和不足,敢于担当责任,以此为契机促进水污染防治法在全县得到有力的贯彻实施。县人大常委会主任刘学明在动员会上强调,新化作为全国重点生态功能县和全省重点文化旅游县,保护好生态环境特别是水环境十分重要,要按照依法监督、注重实效的原则,扎实开展水污染防治法执法检查,直面危机,发现问题,加强防治,保护水环境,促进水资源可持续利用。
  
检查:敢于揭摆问题和不足
 
  为把执法检查工作落到实处,县人大常委会主任会议多次研究部署,成立了高规格的执法检查组。检查组设立了办公室,由县人大常委会副主任龚志坚任办公室主任,并设立四个检查小组,都由常委会副主任带队,分别就工矿企业、生活垃圾、农业面源和养殖业、医疗废弃物和废水等四个方面的水污染防治情况开展调研和检查。7月到10月,各个检查小组深入到有关责任单位、重点乡镇进行走访检查,掌握了大量的第一手材料,形成了小组检查报告。同时,在水污染防治法相关责任单位广泛开展了自查自纠活动,并及时向执法检查组报告自查自纠情况。在此基础上,执法检查组办公室综合各方情况,形成了全面、翔实、深刻的执法检查报告。
  报告在充分肯定成绩的基础上,重点揭示了水污染防治法实施中存在的一些问题和不足。如对水污染防治法宣传力度不够,全社会水环境保护意识还很淡薄;基础设施规划建设滞后,治污能力和现实需求矛盾突出;监管执法刚性不足,违法排污现象屡禁不止;部门整体合力缺乏,存在水污染监管空白;来自上游污染严重,跨区域协调力度不强等。特别是对资江沿岸养殖场粪污治理不力、城区集中饮用水源保护区监管不严等具体问题,直言不讳地提出了批评意见。针对存在的问题和不足,检查报告提出了极具针对性的建设性意见。
  
审议:注重督促整改意见落实
 
  11月3日,县十六届人大常委会第十八次会议听取和审议了县人民政府实施水污染防治法情况的报告和人大的执法检查报告,历时半年的执法检查活动告一段落。但是作为执法检查的最终成果的审议意见的监督落实,却刚刚开始。会议审议通过的审议意见,就加大宣传力度、加大治污设施建设、加强监管执法和开展专项治理提出了具体明确的整改要求。和以往审议意见或交办意见不同的是,该份审议意见书明确提出了要求县人民政府研究制定整改方案和落实的责任清单,以利于进一步跟踪监督并开启追责模式。
  “人大监督不能止于交办,重在持续监督落实,解决问题才是执法检查的最终落脚点。”在讨论如何落实常委会会议通过的审议意见时,县人大常委会主任刘学明如是说。为改变过去审议意见容易走过场的状态,主任会议进行专门研究,决定在适当的时刻,召集县人民政府及相关单位负责人,就审议意见的落实进行一次询问和督查,如有必要将启动相关追责程序,以确保执法检查后的整改真正落到实处。■
 
 
 
 

增强执法检查实效的路途探索

 
 

 

□ 卢鸿福
 
  执法检查,是地方人大在实践中创造的一种富有实效的监督方式。每年选择两至三部法律法规开展执法检查工作,已经成为地方各级人大常委会的一项常规动作。应该说执法检查为保障法律法规在本行政区域内的遵守和执行,促进依法行政、公正司法,发挥了积极作用。但是,执法检查质量有待提高仍然是执法检查工作中面临的突出问题。做好新形势下的执法检查工作,必须从完善细节入手,改进检查方式和审议方式,加强后续监督,以实现执法检查效果的最大公约数,不断增强执法检查的权威和实效。
 
做实调查研究
 
       执法检查制度设计的目的是通过发现法律实施中存在的各种问题,督促“一府两院”解决问题、改进工作,确保法律的有效实施,确保法律体系的正常运转。因此,搞好调查研究,找准、找实问题是搞好执法检查的前提和基础。
  原全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清认为:“执法检查能否取得实效,关键是要选好重点,深入实际,掌握法律实施中的真实情况,针对存在的问题反复跟踪监督,务求取得实效。”
  如何查找问题,过来的方式是“提前发出通知——确定检查路线——听取被检单位情况汇报——撰写检查报告”,这种检查方式虽然能够掌握一些情况,但由于缺少深层面的调查了解,难免蜻蜓点水,走马观花,很难听到真实的声音,发现深层次的问题。
  同时,一些地方为解决检查力量不够、业务不熟的问题,或与执法单位联合开展,或邀请执法单位的同志参与检查。但这种检查方式的弊端也显而易见,检查的内容和路线、视察的现场等依赖于执法单位,执法部门即被检查的对象成了实际意义上的检查主体,显然难以看到真实、全面、准确的情况。
   要真正“掌握法律实施中的真实情况”,就必须改进和完善现有的检查方式,跳出固有惯性,开辟检查新路,扩宽检查路径。
  把听取情况汇报与走访座谈结合起来。既要听取“官方”的情况汇报,也要听取被检查单位、企业、厂矿的情况介绍,更要听取群众的呼声和意见。要把心沉下去,把情融进去,放下身子听民意,多走访群众,多深入基层,多到田间地头、街头巷尾、工厂企业座谈,这样,才能了解到方方面面的情况,征求到方方面面的意见,倾听到方方面面的呼声,才能对有关单位的执法工作作出正确的观察、判断和评价。
  把普遍检查和重点抽查结合起来。普遍检查,可以发现共性的、普遍性的、突出性的问题。而重点抽查,可以突出典型,解剖麻雀,挖掘深层次的问题。在开展普遍检查的同时,更要重视重点抽查。重点抽查既可以根据平时掌握的情况和群众反映强烈的突出问题事先确定,也可以根据普遍检查的情况,突出某一个方面、某一个专题、某一个难点,进行深入细致的调研,以点带面,重点解剖。
  把明查与暗访结合起来。涉浅水者得鱼虾,入深水者得蛟龙。要想得到真经,摸到实情,明查之外,更需要暗访。明察的往往是事先安排和选择好的场景,是“过了滤”、“加了工”的景色。暗访是临时动议,突然袭击,看到的是“原汁原味”的现场,了解到的信息会更真实、更全面、更客观。执法检查组在暗访时,要增强主动性和针对性,克服困难,排除干扰,另辟蹊径,避免被被检查的对象牵头鼻子走。
  把传统方式与现代信息技术结合起来。充分运用网站、微博、微信和手机客户终端等,征求群众的意见。尽可能使调查了解的情况更加全面,更加深入,更加广泛,使检查结果更具厚重的民意基础。
 
提升审议质量
 
  听取和审议执法检查专项工作报告是执法检查链条中一个非常重要的环节。执法调研是发现问题、查找不足的过程,而审议报告就是指出问题、提出建议的过程。审议质量的高低直接关系执法检查的质量和功效。
  据笔者观察,审议不痛不痒,缺少深度、广度、力度,提出的建议缺少针对性、可行性和可操作性,应付、敷衍、歌功颂德依然是各级人大常委会审议专项工作报告时的突出问题。“一府两院”一些负责人对常委会的审议报告也是“姑妄言之”、“姑妄听之”、“议了就了”、“一审了之”。
  “打铁还需本身硬”,要改变这种现状,全面提高审议质量,关键要从自身着力。
  首先要改进文风。当前一些地方人大的执法检查报告,仍不同程度地存在多谈成绩,少谈问题,为检查部门评功摆好的倾向。在组成人员的审议发言中,也是唱赞歌、说好话的多,谈问题、论不足的少,或者是异口同声、众口一词的多,意见相左、出现分歧的少。诚然,肯定成绩、总结经验固然重要,但从审议监督的角度来看,批评、建议更显担当和责任,如果回避问题,一味评功摆好,往往会使执法检查形同虚设。近年来,一些地方大胆突破,坚持问题导向,明确提出执法检查报告以问题和建议为主,成绩为辅。要求组成人员多剖析问题、多提建议,这种文风的转变,凸显执法检查的务实和从容,产生了良好的效果。
  其次,要充分调动常委会组成人员的积极性。常委会组成人员来自各个方面,其审议发言代表不同阶层的利益诉求,有着厚重的民意底蕴。可是在会议上,有些委员没有担当,没有底线,不讲政治,怕得罪人、怕影响关系、怕不利工作,不想发言、不敢发言、不愿发言;有的审议发言言而无实,尽是空话、套话和假话,严重影响了审议质量。实际上,人大审议的过程,就是集思广益,平衡各方权利和利益,并作出正确决策的过程。不同声音的汇聚,不同观点的碰撞,不同利益的交锋,正是审议的制度意义所在。这就需要调动每一个组成人员的积极性,议前做足功课,搞好调查,打有准备之仗;议中集中精力,直抒己见,做到敢说、能说、会说。只有全体组成人员紧紧抓住影响法律实施的关键问题、制约事业发展的重点问题、损害群众利益的突出问题, 深入研究、对症“下药”,才能推动问题解决、工作改进、法律实施。
  再次,要完善制度。小平同志讲:“还是制度靠得住些。”要破除那些不合时宜的陈规陋习,总结完善那些管用的、有实际意义的制度规范,不断完善执法检查的议题征集、人员组织、调研方式、意见征集、审议机制、辩论机制、审议意见书的制定、后续跟踪、整改反馈、责任追究等议事制度。同时,还要完善会议制度、发言制度、出勤考核制度、列席人员出席会议制度、委员退出制度等等,为有效提高执法检查实效提供制度保障。
        
加强后续监督
 
  一次完整的执法检查流程应包括事前调研、事中审议、事后监督落实三个环节。做实调研是基础,提高审议质量是保障,而加强后续监督,推动问题解决,才是关键。如果人大的执法监督仅停留在发现问题和提出问题这两环节上,这样的监督只能算是“半拉子工程”、“烂尾工程”。长此以往,不仅会使人大监督的功效大打折扣,也会使人大的权威受到严重损害。
  从目前执法检查总体情况看,相对而言,事前、事中的工作做得好、做得实,但事后的追踪监督,却拖了腿、掉了链,以致效果不佳,群众甚至形容是“扎扎实实搞形式,认认真真走过场”。
  近年来,这一问题已经引起有识之士的高度关注,一些地方人大也在积极试水,大胆探索,创新求变,着力破解问题症结。如湖南省人大常委会开展大气污染防治法执法检查,列出涉及100 多处污染点源的“问题清单”, 针对这些问题和审议意见,揪住不放,持续开展跟踪检查。省政府诚恳接受人大监督, 一个一个问题抓落实, 向人民交了一份满意的“答卷”,也为执法检查持续监督提供了制度范本。
  其实,按照监督法的要求,“一府两院”对执法检查审议意见的研究处理情况向人大常委会报告,常委会可以委托有关专门委员会及办事机构组织跟踪检查。这些法律规定为提高执法检查实效提供了充分的运作空间和充足的制度资源。值得肯定的是,一些地方采取“回头看”的方式,对执法检查“回炉补火”,持续跟进,使审议意见落地生根,结出硕果。还有一些地方采取“两次票决”的方式,即对法律法规贯彻实施情况和审议意见整改落实情况,按照“满意、基本满意和不满意”三个档次,进行“满意度”票决,通过量化的手段对执法情况及整改落实情况进行总体评估,对整改不到位、效果不明显、问题没解决的,依法追究责任。
无疑,地方探索为提高执法检查质量积累了经验,但实现执法检查的制度设计要求却依然任重道远,追踪监督、增强监督实效依然是摆在各级人大及其常委会面前的一道必解的方程式,拷量各级人大领导的政治智慧和执政能力。提升执法检查质量和效果需要合力施策,共同发力。首先,思想上要重视。正确认识追踪监督的重要性和必要性,摒弃“等一等”、“慢慢来”、“无所谓”的观念,牢固树立“不解决问题不放手、不达到目的不罢休”的思想,持之以恒,锲而不舍,把追踪问效作为主攻点来突破,作为关键点来落实。其次措施要得力。要将督办事项分解到人大各专门委员会和常委会工作机构,明确责任领导、责任人员,建立完善跟踪督办机构,加强与承办单位的联系和沟通,及时了解掌握办理情况,对办理拖沓、敷衍应付者,提出批评和警醒。再次,落实要到位。要综合运用视察检查、听取情况汇报、专题询问、质询、特定问题调查等多种监督手段,形成监督合力。同时,要发挥新闻舆论的监督作用,将检查出的问题公之于众,把人大监督与社会监督、代表监督与公众监督结合起来;要建立健全责任追究制度,对办理不力、敷衍应付的单位和负责人依法追究责任。这样,才能真正让执法检查审议意见落地生根、开花结果。■