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精心组织执法检查 有效推进法治建设

[日期:2015-07-22]   来源:娄底人大  作者:陈桂元   [字体: ]
 
 
娄底市人大常委会研究室  陈桂元
 
党的十八大报告指出:法治是治国理政的基本方式。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:法律是治国之重器,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。全面推进依法治国,除了要尽快形成完备的法律规范体系以外,更要尽快建立健全高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。实践证明,人大及其常委会开展的执法检查工作在纠正“有法不依、执法不严,违法不究”等问题方面发挥了很大的作用,但也存在一些不容忽视的问题和不足,亟需引起各级人大的高度重视。
一、执法检查工作中存在在问题和不足
执法检查是国家权力机关对本行政区域内法律法规的实施情况、执法机关的执法情况所进行的检查、监督是各级人大常委会保证宪法和法律法规正确实施,督促行政权、司法权规范运行的重要监督手段。当前,执法检查的实效与法治建设的要求仍有差距,主要表现在以下几个方面:
(一)主体乏力
执法检查的主体具有国家性、法律性和权威性。从目前的实际情况来看,地方人大在开展执法检查工作中,执法检查主体存在两个方面的问题。一是主体错位,反客为主。为了弥补专业人才匮乏、常委会组成人员和机关工作人员对法律法规不够熟悉等不足,地方人大在开展执法检查时,常用的办法就是邀请相关法律实施主管机关的人员参加执法检查,或与“一府两院”开展联合检查,甚至安排“一府两院”及其工作部门领导成员担任执法检查组副组长。这种联合执法检查的做法显然不符合法律规定,并具有十分明显的弊端,如导致执法检查主体错位,作为被检查对象的“一府两院”反客为主,既当运动员,又当裁判员,人大的执法检查变成了执法部门自身的工作检查等等,难以涉及并解决深层次的矛盾和问题。二是人才匮乏,能力薄弱。2011年10月,国务院新闻办发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出,截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。近万部专业性强的法律法规,对执法检查主体的监督能力无疑是一种考验。与之形成鲜明对比的是,当前地方人大,尤其是市、县、乡三级人大及其常委会中法律专业人才欠缺是普遍存在的问题。无论是专门委员会和工作机构,还是人大代表中,学法律、懂法律、从事法律工作的人员寥寥可数。同时,执法检查前,很少进行系统的业务培训,少数检查组成员不能主动熟悉相关法律法规文本或主要条款,最终导致人大执法检查是“外行查内行”,效果绝对不会理想。
(二)检查不实
《监督法》第四章对人大常委会的执法检查作了较为详细规定,从执法检查基本任务的确定、执法检查组的形成、执法检查的委托,到审议主体、审议内容、审议意见、跟踪检查等都有十分具体的规定,这为人大的执法检查作了科学的法定规范。地方人大在开展执法检查时,法律规定的工作程序一般到位,但创新意识不够强,习惯做法比较多,重形式轻质量的问题较为突出。如在开展执法检查时,习惯于提前给检查对象打招呼,让其做好汇报准备和视察现场准备;习惯于听从检查对象的安排,工作缺乏主动性,有时陷入“走马观花、流于形式”的局面,不利于深入调查了解和全面掌握实情;习惯于层层陪同,明察有余,暗访不够;习惯于召开座谈会、查阅文件资料等常规手段,个别走访、问卷调查、深挖细究力度不大等等。这样的执法检查,一圈下来,虽然看似声势浩大,但大多雷声大雨点小,甚至是只有雷声不见雨,“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”的执法检查很难查出实情、查出效果。同时,由于联合检查现象的存在,导致检查过后的执法检查报告讲成绩时洋洋洒洒、讲问题时轻描淡写、提建议时含含糊糊,难以触及实质
(三)跟踪缺失
《监督法》第二十七条规定:“一府两院”向人大常委会报告执法检查审议意见的研究处理情况后,“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”执法检查的核心是检查“一府两院”的法律法规贯彻落实情况,对发现问题提出整改意见,而跟踪检查则是执法检查的有效延伸,是确保执法检查工作取得实效的重要一环。因此,《监督法》规定了跟踪检查这一监督方式。但目前的情况是,人大执法检查前后的力度截然不同,检查阶段气氛热烈,积极性很高,整改阶段无声无息,甚至无人关注,一般的就是到时听取和审议一下“一府两院”关于整改情况的报告,执法检查中所反映的一些问题没有得到有效解决,在一定程度上损害了执法检查和人大监督的权威。
二、全国人大常委会职业教育法执法检查的样本意义
为促进职业教育法的贯彻实施,今年3月至5月,全国人大常委会执法检查组先后到8个省(区、市)对职业教育法实施情况开展了执法检查,同时委托23个省(区、市)人大常委会按照执法检查工作方案对本省(区、市)职业教育法实施情况进行检查,使执法检查做到全覆盖。这次执法检查,开创了多个“第一”:张德江委员长担任执法检查组组长,这是全国人大常委会委员长第一次带队进行执法检查;在十二届全国人大常委会第十五次会议第三次全体会议上,张德江委员长以全国人大常委会职业教育法执法检查组组长的身份,向大会作关于检查职业教育法实施情况的报告,这是全国人大常委会首次由委员长作执法检查报告;随后的联组会议,结合审议执法检查报告进行专题询问,国务院副总理刘延东和国务院六部委负责人到会应询,这是全国人大常委会首次围绕执法检查报告开展专题询问。
这样高规格、强阵容、多手段的执法检查,具有里程碑式的样本意义,开创了人大执法检查工作的新局面,引起了外界的高度关注,特别是在人大系统引起了强烈反响。纵观全国人大常委会开展的执法检查,由委员长亲自担任执法检查组组长并亲自报告检查情况是前所未有的。更为值得关注的是,通过综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问三种监督形式,打出了一套环环相扣、步步为营的“组合拳”,向各级各部门释放出一个强烈的信号:在全面推进依法治国的大背景下,各级人大常委会要乘势而上,依法行使好法律赋予的监督职权。
换届以来,委员长多次就增强执法检查的权威性、针对性和实效性提出思路,要求适当增加每年开展执法检查的项目,抓住有关法律实施中的重点问题、突出矛盾和薄弱环节进行深入检查,查找分析原因,提出高质量的意见建议。在深入河南、重庆开展职业教育法执法检查期间,委员长再次提出了执法检查工作必须遵循的四项原则:坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、坚持监督与支持相统一。这四项原则的提出,深刻阐明了执法检查的本质,准确把握了执法检查的规律,紧紧抓住了执法检查的核心,为各级人大开展执法检查定了基调,具有十分重要的指导意义。
三、对开展好新形势下执法检查工作的几点思考
执法检查作为加强法律监督、保证法律法规在本行政区域内得到严格遵守和贯彻实施的重要形式,已经成为各级人大常委会的重要工作之一。精心组织开展执法检查工作,提高执法检查实效,要以全国人大常委会职业教育法执法检查为样本,认真学习和领会张德江委员长关于执法检查工作的重要讲话精神,在不断总结成绩和经验的基础上,进一步形成共识、改进方法,努力实现执法检查由单一监督向多元监督、被动监督向主动监督、事后监督向全程监督的转变,以实现执法检查功能的最大化。
(一)要在“提高认识”上做足文章
执法检查质量不高、实效不佳与执法检查目的不够明确有着直接的联系。要切实明确执法检查的目的,全面理解执法检查的三种功能,即监督保障功能,通过执法检查,加强法律监督,推进法律、法规在本行政区域内得到全面贯彻和实施,督促“一府两院”依法行政、公正司法;宣传教育功能,通过执法检查,推动法制宣传教育活动深入、持续、有效开展,促进全社会法制观念和法律水平的提高;健全法制功能,通过执法检查活动,发现现行法律本身不完善的地方,为法律的修改完善提供参考依据。围绕这三个方面的功能目标,根据《监督法》的规定,每年选择2—3个项目开展执法检查,真正做到少而精、抓重点、求实效。特别要注意的是,《监督法》第二十二条规定:各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查”,各级人大常委会务必按照法律要求,认真领会张德江委员长关于“适当增加每年开展执法检查的项目”的指示精神,克服单一的“上下联动”思维,除了搞好“上下联动”执法检查外,每年应因地制宜、独立自主地组织2—3部法律的执法检查。
(二)要在“夯实基础”上做足文章
重点是要理顺执法检查主体与客体之间的关系,即明确执法检查“由谁检查”、“检查谁”。《监督法》第二十三条规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”这表明人大常委会是执法检查主体,专门委员会和常委会工作机构可以根据常委会的授权,具体实施执法检查工作。执法检查的客体很明显是法律法规实施的主管机关和具体的执法单位。人大常委会及专委会不应与同级执法机关、法律法规实施主管机关搞联合检查,以免混淆执法检查主休与客体的关系,防止检查对象变相成为检查主体。要切实抓好执法检查前的业务培训,通过举办讲座、集体研读等方式,让检查人员熟识法律法规,了解主管机关的业务范围和责任,破解执法检查人员的业务“短板“问题。要精心制定执法检查方案,明确每个环节的工作任务和相关委室的工作责任,确保执法检查工作环环相扣、有序推进。要科学理顺上下级人大之间的关系,组织好“上下联动”。上级人大开展的执法检查,下级人大应积极配合,并可参照上级人大的执法检查计划,负责组织本行政区域的执法检查工作,齐抓共管,形成合力,着力解决执法中一些带普遍性、全局性的问题。
(三)要在“改进方式”上做足文章
坚持集中检查与分头暗访结合。在适当组织一些集中检查的同时,应多采取突击检查和暗查暗访等方法进行检查。特别是要多吸收一些基层人大代表参加,组织人大代表深入基层、深入群众,开展“微服私访”,掌握真真切切的第一手材料。要坚持执法检查与专题审议结合。采取“一查一审”的办法,将执法检查报告和执法机关有关法律法规实施情况的报告一并提交人大常委会会议审议,并可同时运用专题询问等方式进行审议,形成高质量的审议意见或作出决议、决定。坚持自查自纠与专项整改结合。特别是对于执法检查中发现的以言代法、以权代法、执法犯法、徇私枉法等重大问题,人大常委会应采取刚性监督手段,督促“一府两院”和执法机关进行专项整改。坚持法律监督和舆论监督结合。既要广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展情况及实际效果,更要对严重违法违纪和侵害群众利益的案件或行为,予以公开曝光和跟踪报道。
(四)要在“跟踪问效”上做足文章
执法检查的最终成效,取决于审议意见或决议、决定的落实到位。要完善交办机制,及时向法律实施主管机关交办人大审议意见或决议、决定。完善督办机制,明确跟踪督办责任,实行经常性督查和“回头看”相结合,适时听取有关部门整改落实情况的汇报,确保整改意见的落实到位。完善责任追究机制,对敷衍塞责、不认真整改的,要及时予以警告或批评。必要时,还应运用专项评议、专题询问、质询和特定问题调查等刚性手段进行督办,充分发挥执法检查的效应,体现人大监督的权威。完善公开机制,按照《监督法》的要求,将常委会执法检查报告、审议意见或决议、决定,以及“一府两院”研究处理情况的报告,向人大代表通报,并向社会公开,使执法检查工作全程置于人大代表和人民群众的监督之下。同时,应及时向上级人大提出有关法律法规修改的参考依据和建议意见,促进法律、法规的修改完善。