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浅谈地方人大 “监督难”问题

[日期:2015-07-22]   来源:娄底人大  作者:双峰县人大研究室   [字体: ]
 
 
 
双峰县人大研究室
 
 
监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。监督权的有效行使,对于促进“一府两院”依法行政、公正司法,促进经济发展、社会和谐稳定具有重要意义。改革开放以来,随着人大工作的不断发展,人大监督的形式越来越多,力度也越来越大,各级人大监督工作得到了快速发展,取得了很好的成绩。但是,人大监督工作的进展离人们的期望尚存在较大的差距,特别是地方人大工作在实践工作中“监督难”问题凸显即监督职能存在虚化、弱化现象,它直接影响了地方人大作为权力机关的形象,严重地制约着地方人大的权威以及地方人大作用的发挥。本文拟从理论和实践相结合的视角对当前地方人大工作中“监督难”问题进行简单分析,谈谈对当前地方人大工作中“监督难”问题几点肤浅的认识。
一、地方人大工作中“监督难”问题的主要表现
1、监督体制“难理顺”,监督方向不明确
当前我国正处于改革攻坚时期,部分体制还没有完全理顺,致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调,在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是人大与党委的关系。人大的监督对象是“一府两院”,不包括党委。但是现实中,由于党政职能尚未真正分开,党委和政府联合发文作出决定的现象仍大量存在,对这种党委行为和政府行为“同体”的做法,人大难以监督。二是人大与“一府两院”的关系。人大监督的同级地方政府,不仅接受同级党委的领导,还要接受上级人民政府的领导,执行上级人民政府的决定。人民法院也要受上级人民法院的监督,上级人民法院有权改变下级人民法院的裁判。下级人民检察院对上级人民检察院也存在着行政服从的管理关系。这种现存的纵向领导和监督体制,给人大监督带来一定的难题。三是人大与垂直管理部门的关系。经过机构改革,工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门,实行了垂直领导,从行政关系上脱离了地方政府。但这些部门的工作仍是地方政府工作的重要内容,地方人大还能否进行监督,如果可以监督,该如何监督,也需要在体制上进行探讨。
2、监督观念“有误区”,思想认识不到位
县级以上地方人大设立常委会以来,人们对人大监督的认识逐步提高,但是真正从国家政治制度的角度和社会主义民主法制建设的高度认识人大监督权和监督工作,无论从监督者还是被监督者来说,都存在着意识弱化的问题。一些被监督者缺乏自觉接受监督的观念,在行为上还有时规避人大监督。有的认为人大的监督是“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”;有的认为人大监督是“几个老头子,背块大牌子,到处找岔子”,因此对人大提出的意见、建议听之任之;有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场,人大评议其工作不参加的现象。同时作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识也不强,在具体实施监督时放不开手脚,思想不够解放,敢于监督和善于监督的问题还没有解决。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重,有的还存在“党委不点头,不能监督;政府不高兴,不敢监督;遇到疑难问题,不会监督”的苦恼;有的抱着做“老好人”的态度,担心认真监督搞僵了关系,怕得罪人;有的怕越权、怕麻烦,往往从支持配合方面考虑多,从监督制约方面考虑少,使监督工作处于被动局面。
3、监督能力“不适应”,监督工作缺活力
人大监督的对象是政府及其部门、法院和检察院。随着经济社会快速发展,人大的监督任务越来越繁重、监督范围也越来越广。地方人大面对庞大的政府各部门、法院和检察院,显得机构不够,人员缺乏。地方人大及其常委会的组成人员在素质上也不适应人大监督工作的需要。在地方人大的选举中,现阶段主要是人大代表考虑政治素质、代表阶层,而忽视其参政议政能力,造成了少数代表和常委会组成人员素质不高,参政议政能力较差。地方人大常委会主要领导因年龄普遍偏大,大多只能任职一届,每逢换届时常出现大换班,影响了人大工作的严肃性和连续性。另外,地方人大常委会的领导同志大多是从党政部门过来的,习惯于用简单快捷的行政手段开展人大的监督工作,地方人大探索的监督方式明显地带有行政色彩。
4、监督手段“不敢用”,监督成效有欠缺
从现行的法律条文,对人大监督的手段有明确规定,但在现有的手段和方式的运用上,依然存在着有“权”不用,有“法”不依的现象仍然存在:一是羞羞答答的质询。质询是一种非常好的监督手段,对某一问题进行质询,既可及时沟通情况,也易于弄清事情的是非曲直,还可以起到警示、教育、引导的作用。但在实际工作中,往往是既想使用又怕使用,监督主体理不直、气不壮,犹抱琵琶半遮面。而监督客体,本能存在着抗拒心理,认为是有意过不去,故意找茬子、挑毛病。质询手段运用得好的为数太少,有的干脆避而不用。二是瞻前顾后的罢免、撤职。罢免和撤职,是法律赋予人大监督的一种刚性手段。对人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员,因故要进行罢免和撤职,是人大人事监督的具体体现,也是树立人大权威的有力措施。但地方人大很少运用这一手段,自我束缚了手脚。三是很少启用的特定问题调查委员会。法律规定,对一些重大问题,常委会可以组织特定问题的调查委员会。这一手段,在实际工作中很少运用过。因此在实际在工作中议而不决,决而不督,督而不果现象较普遍,难以对监督对象产生约束力,监督流于形式的现象比较明显。
二、破解地方人大工作中“监督难”问题的几点建议
能否有效地运用好“监督权”这把宪法和法律赋予人大及其常关委会的“尚方宝剑”,最大程度地促进依法行政、公正司法,维护社会公平正义和人民群众根本利益,这是整个地方人大工作的“生命线”。地方各级人大及其常委会要认真依法履行监督职责,着力在以下几方面下功夫,努力增强监督实效。
1、加强和维护党的领导,是做好人大监督关键
人大监督工作要有利和改善党的领导,有利于改善党的领导方式和执政方式,有利于巩固党的执政地位。但是,这并不是说人大监督工作是消极被动的,象提线的木偶,拉一下才动一下。人大常委会在依法开展监督中要善于把坚持党的领导与依法履职有机结合,提高监督艺术,积极主动地开展工作。坚持依靠不依赖。既自觉接受、充分尊重党委的领导,自觉维护党委的领导核心地位,又积极依靠党委的领导、重视和支持开展好人大监督工作。在思想上不等不靠,在行动上积极地、创造性地开展工作,充分履行好宪法和法律赋予的职权,充分发挥好职能作用。坚持自立不独立。树立履行监督职权的责任感、使命感和荣誉感,不产生失落感,不自己看低自己、看轻自己、看淡自己。同时也不把人大搞成“独立王国”,诚心诚意地服从和尊重党委的领导,支持党委的工作,完成党委交办的任务;重大事项、重要工作及时向党委请示汇报、征求意见。坚持用权不越权。善于围绕党的中心工作,用足用好宪法和法律赋予的监督职权,既敢于行使职权,又善于行使职权,有所作为、积极作为,体现人民的意志和党的意志。同时,要把握好“度”,既不失职、又不越权,积极处理、协调好与“一府两院”的关系,把监督与支持有机地结合起来,通过依法监督促进“一府两院”的工作。而不是去“越位”行使职权,去管那些不该管、管不了、实际上也管不好的事。坚持主动不被动。人大工作是党的工作的重要组成部分,要紧紧围绕党的中心任务和重点工作来安排监督事项,充分发挥知法、懂法的优势,主动当好党委参谋助手,积极主动地服务发展、促进发展、保障发展。做到围绕中心工作,参与而不削弱人大职权;围绕改革发展稳定大局,参与而不忘记履行职责。
2、提高思想认识,地方人大应敢于监督
要通过宣传、教育,使各级国家机关及其工作人员乃至全社会充分认识到:权力机关的监督实质也就在于通过对行政、审判、检察机关的监督对其进行合理制约,以确保国家政权牢牢掌握在人民手中,保障我国人民当家作主的政治地位。在我国社会主义监督体系中,国家权力机关的监督处于核心地位,是最高层次和最全面的监督。把加强人大监督工作、提高监督实效,关系到巩固党的执政地位、维护国家长治久安、促进科学发展和社会和谐,使全社会都重视支持人大常委会依法开展监督工作,为人大常委会依法开展监督创造良好的氛围。同时,人大的同志要强化监督意识,着力破除瞻前顾后的思想,进一步解放思想,大胆依法监督,强化监督的刚性,通过对“一府两院”办理人大常委会审议意见满意程度实行票决等,敢于向违反法律法规的人说“不”,敢于对有损人民群众根本利益的事叫“停”,把法律赋予人大的职权用足用活,善于动用宪法和法律所赋予的各种监督手段进行监督。着力破除因循守旧的思想,在新形势下运用新思维,大胆探索现行体制与强化监督的结合点,不断拓展监督范围,创新监督内容、形式和手段,开创监督工作新局面。破除形式主义的思想,将解决问题、注重实效作为开展监督的出发点和落脚点,树立“规规矩矩走程序,扎扎实实抓工作,明明白白要效果”的理念,敢于见人见事,真枪实弹,力求发现一个问题督促解决一个问题,让群众满意。
3、加大监督力度,人大代表应善于监督
地方人大监督把握住当地经济社会发展的重点、难点问题,才能监督有理,监督有据,监督有力,提高实效性。要把人大监督工作的切入点放在推动科学发展、促进社会和谐和关注民生、改善民生上。围绕党委的中心工作大局、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的热点、难点搞好监督。破题要深,把着眼点放在加强调查研究、发现问题的实质上。察民情、听民声要“广”,采取召开座谈会、问卷调查、走访等多种形式,广开思路,广纳言路,见微知著。调查检查要“深”,带着问题深入基层和一线,采取“微服私访”、随机抽查、突击检查等灵活多样的方式开展监督工作,摸实情、知实数、看实效,发现问题实质,保证结论的真实性。会议审议要“严”,要善于抓住问题的“牛鼻子”,揭露问题的实质,一针见血,切中要害,不畏手畏脚,泛泛而论,防止匆忙审议议题,草率决定事项。解题要实,把监督工作的立足点放在加强监督整改,切实解决问题上。执法检查、调查研究要轻听取工作汇报,重深入实际调查;轻事先约定安排;重随时走访调查,轻走马观花看点;重剥茧抽丝调查;轻工作成绩累积,重问题原因调查,常委会审议意见送交“一府两院”办理,可通过前期跟踪督办、中期检查督办、后期考评督办等形式,加强对意见的跟踪反馈和督促检查,做到问题不解决不放手,群众不满意不放手,确保切实督出成效。
4、增强监督实效,完善监督机制
要注重建立健全监督机制,联动地运用监督法所规定的所有监督形式,变单一监督方法为多种监督形式相配合,把程序性监督和实质内容的监督相结合、阶段性监督和全程监督相结合,提升监督的层次和品位。要有效整合和合理配置监督资源,如整合地方人大常委会与上级主管部门的监督力量,形成上下互动、联合监督的合力,加强对垂直领导部门的监督;通过发挥新闻媒体监督力量,实现人大监督与舆论的互动和优势互补,更好地维护人民的根本利益。要探索建立、完善监督法框架下的质询制度,使质询权行使常态化,对不依法办事,不执行人大及其常委会作出的决议决定,不积极作为或者乱作为,侵犯广大群众的利益的事件,依法启动问责性监督手段进行监督,切实增强人大监督的约束力、权威性。要适应扩大公民有序政治参与和增强人大工作透明度需要,建立健全监督工作公开选题制度,使议题的确定过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程;探索逐步建立人大监督绩效评估机制和来自群众的“倒逼机制”等,让监督者受监督;要加强预算审查监督,推进人大对财政资金使用绩效的监督评价工作,实行人大财政预算监督与政府审计监督有机结合,提升人大预算审查监督实效,管好“钱袋子”。
5、提升自身素质,提高监督能力
要进一步优化常委会组成人员结构,形成老中青相结合的梯次年龄结构和经济、科技、法律等多方面知识兼备的知识结构,提高人大工作的连续性、稳定性和工作质量。常委会组成人员要树立终身学习理念,切实加强政治理论、法律法规和人大工作业务知识学习,苦练内功,努力提高自身素质,增强工作责任心,深入基层、密切联系群众,做到既敢于监督,又善于监督,积极主动地行使好监督职权。要充分发挥人大代表和广大人民群众接触多,对国家机关行政、司法行为感受深的优势,把那些有较高文化素质和较强履职能力的人大代表组织起来,积极反映人民群众的呼声和意志,有效延伸人大常委会的监督“触角”,增强实施监督的针对性。要发挥主任会议在人大常委会监督工作中的组织领导作用和参谋助手作用,在人大常委会听取和审议专项工作报告、实施执法检查、组织质询等方面,更要发挥好作用。要加强人大常委会工作机构和机关干部队伍建设。积极协调、争取尽早规范地方人大常委会内设机构和职能,逐步解决机构不健全、设置不统一、人员不足的问题,为地方各级人大常委会上下互动、协调一致开展监督工作创造条件。要加强人大与党委、政府干部的双向交流,疏通“出口”,严把“入口”,以逐步改善人大办事机构干部构成,使人大机关充满生机和活力。