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关于完善代表履职评价体系的思考

[日期:2015-07-22]   来源:娄底人大  作者:吴超华   [字体: ]
 
 
冷水江市人大常委会研究室   吴超华
 
习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话指出:“要按照总结、继承、完善、提高的原则,推动人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平”。新时期、新形势下,人大工作和代表依法履职进入新的阶段,在制度理论和实践创新中需进一步发展与完善。本文试图通过分析完善代表履职评价体系中存在的问题与困惑,探寻完善代表履职评价体系的路径选择。
完善代表履职评价体系是民主法治的应然
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人大代表作为人民代表大会主体,代表履职情况,关系着人民当家做主权利的行使,关系着人民群众利益与诉求的表达,影响着整个国家的治理能力和治理效能。对代表履职开展评价直接关系到代表活力的发挥、人大工作的开展,乃至民主法治建设的进程。
《宪法》和法律有相应规定。《宪法》第七十七条规定“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表”。《代表法》更是一部专门保障“代表依法行使代表职权,履行代表义务,发挥代表作用”的法律,其中对各级人大代表享有的权利、义务,在会议期间、闭会期间的履职及执行职务的保障做了明确要求,专列一章规定对代表的监督。此外,《全国人民代表大会组织法》、《地方组织法》、《监督法》等都对代表履职提出相应要求。纵观《宪法》、法律,对代表履职的监督比较宽泛,但都对代表履职提出了硬性要求,甚至对代表履职行为提出惩戒措施,这些法律规定为代表履职评价体系提供了法律支撑。
发展完善人民代表大会制度的必然选择。张德江委员长多次强调要“把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好”。这对于做好人大工作有很强的现实指导性。人大代表是人民代表大会制度的基石和细胞,代表履职评价与代表的选举、执行代表职务等其他代表工作一样,是代表工作、人大制度的重要组成部分。要发展、完善人大制度,就要与时俱进对代表履职评价体系进行完善,这也是健全代表激励机制、督促机制的必要补充,是激活人大工作、人大制度优越性的必要选择。从人大代表构成情况来看,绝大部分代表不是专职代表,任期是五年一届,而人大代表履职又带有特定的法律性、专业性、程序性,对于代表尤其是新当选的代表来说,急需一整套比较完善的履职制度,促进其积极作为。
人大依法行权履职的现实需要。从目前人大实际工作来看,代表履职效能的发挥一直是人大工作的短板,尤其在基层,人大代表的作用没有得到充分发挥成为事实。对代表“入口关把得严,履职关把得宽,出口关把得松”的现象还普遍存在。当选代表需要经过提名、确定正式候选人、正式选举等多重程序,而当选代表后,履职主要靠自觉,代表当选前和履职中形成不对等的约束情况。如何增强代表执行职务意识、提高代表自身素质、激发代表履职自觉性,成为代表工作和人大工作中的一道难题。而完善代表履职评价体系能够很好地破解这一难题,更好地激发代表活力,提高人大工作水平。
目前,“评选优秀人大代表”、“评选优秀代表议案、建议”、“代表述职评议”、“选民或者人大常委会测评代表履职”等关于代表履职评价的相关工作,在不同地方、不同层级的人大及常委会中得到了不同程度地开展。这些工作虽然为代表履职评价体系奠定了实践基础,提供了相关经验,但是这些工作开展得比较零散,还没有与代表的选举、执行代表职务、奖励退出机制等很好地融合,没有形成一个系统的评价体系,也不利于代表履职评价作用的充分发挥。现实实践亟需一个完善的代表履职评价体系把相关工作串联起来,打通代表履职的瓶颈,推动人大工作进步。
当前代表履职评价体系存在的问题
从当前既有的代表履职评价工作来看,代表履职评价体系在法律、制度、实践上还存在一些问题和困惑。
法律地位模糊及相应制度缺失。前文提到《宪法》和法律对代表履职评价体系进行了相应的要求,但是这些规定和要求比较笼统、零散,没有对评价体系进行一个完整、系统的表述,没有对开展代表履职评价提出具体要求。在对代表是否称职、是否依法履职、是否代表了选民和原选举单位利益等方面开展评价都没明确规定。代表履职评价工作在实践中还缺乏相应的制度保障,从全国人大到地方人大,缺乏相关指导性规则或意见,评价工作的开展也没有统一标准。各地人大开展代表履职评价时,一般是参照党委、政府的做法,用惯性思维来开展,甚至仅仅是通过一个红头文件、活动方案或奖励机制来组织开展评价工作。法律地位的模糊与相应制度的缺失成为影响代表履职体系完善的法律障碍。
评价工作责任主体缺位。在我国,人大代表是人民代表大会的主体,集体行使职权。法律规定:县乡人大代表由选民直接选举产生,受选民监督;间接选举的代表接受原选举单位的监督。也就是说对代表进行评价,只有原选区选民或者原选举单位有监督权。而选区选民更多的是广大人民群众,没有固定的工作机构,是比较松散的个人,选举委员会属于临时机构,选举完成就自动解散。人民代表大会会期有限,难以在短短的会期中对代表开展履职评价;人大常委会作为人民代表大会的常设机构,监督管理代表的法定职权比较宽泛,依法对代表履职进行评价也还没有进入规范化、制度化、常态化。而不设常设机构的乡镇人大要开展代表履职评价工作更是难乎其难,实际履职在于人大代表的自觉。评价工作责任主体的缺位,成为代表履职评价体系完善中的突出问题。 
     代表履职机制不够完善。评价体系是代表工作的一个重要环节,不是孤立存在的,是建立在代表履职基础之上,只有代表履职积极、全面、到位,才能评之有物,评之有序,评之有效。现实实践中,人大代表的履职意识还不很强,激励约束机制缺乏效力,人大代表依法履职并不充分,相应的权利与义务亦没有得到充分地行使与履行。履职登记制度、小组活动制度、视察调研制度、代表议案建议和意见提出办理制度等的不完善,都直接或者间接影响着代表履职评价体系的完善与运行。同时,代表依法行使职权还缺乏足够保障,代表履职难现象仍然存在。
     代表履职事项难以界定。人大代表履职有其特定的法律性,其履职内容、履职方式由法律规定。在评价时,有些事项是否属于代表依法履职范围难以区分。人大代表一般都是身兼数职,难以确定哪些工作属于人大代表的履职范围,哪些属于其本职工作。比如一名担任村党支部负责人的乡镇人大代表,其党支部负责人与人大代表的工作很难截然分开,亦很难去把握其作为代表的履职情况。有的人大代表是人大常委会机关工作人员,其代表履职工作亦很难与其本职工作完全分开。有的担任多级人大代表,在具体评价工作中难于客观准确作出评价。而对于被评为先进人物的人大代表,更容易受其先进事迹的影响,最终影响其评价结果。这些问题都或多或少地困扰评价体系的具体操作。 
评价结果应用渠道狭窄。从目前的情况来看,人大自评自说的情况比较普遍。代表履职评价结果没有得到充分应用。人大代表作为权力机关的组成部分,其履职好坏、评价优劣应该在以人民代表大会及其常务委员会依法行权履职中占有很大的分量,应该是权威的、含金量非常高的评价。而现实情况往往不是如此,人大代表履职评价没有得到更大范围的认可,没有对优秀代表形成更有力度的激励,也没有对履职差或者不称职的代表形成更有效的鞭策和惩戒。评价结果应用渠道的狭窄,直接影响着整个评价体系的关注度与权威性,削弱了代表履职的积极性和选民群众的参与热情。 
完善代表履职评价体系的路径
    在不断完善、发展人民代表大会制度的新时期,为更好地发挥代表作用,发挥人大制度优越性,完善代表履职评价体系愈来愈重要和紧迫。  
完善相关法律法规。相关法律应对代表履职评价体系进行有针对性和操作性的明确规定,用法律来保障代表履职评价体系的合法性,对评价体系的内容、实施程序、结果应用等作出具体要求。尤其要在选举法、代表法等法律中,对代表履职评价工作进行明确和细化,把整个评价体系贯穿于整个代表的选举、履职过程中,并作为对代表的监督的重要手段和依据。进一步明确和细化原选区选民对直接选举产生的人大代表进行监督的事项,并就监督方式、手段进行规定和例举,便于操作;进一步明确和细化地方人大常委会对间接选举产生的本级和上一级人大代表的监督权,赋予人大常委会对上级人大代表进行履职评价的相应职权。全国人大及常委会应抓紧制定出台代表履职评价指导性意见或办法,积极指导地方开展代表履职评价工作。地方人大及常委会要积极探索,结合法律和工作实际,逐步完善代表履职评价体系。人大代表在全面推进依法治国的进程中,更应该在依法履职上做出表率,自觉依法履职,积极履职。
健全评价工作机制。代表履职评价体系是代表工作中的一个重要环节,代表工作的其他工作制度、工作机制与评价体系相辅相成、相互影响。只有代表履职整体水平提高了,才能更好地开展评价工作,发挥评价体系的积极作用。把代表履职评价体系融入代表工作、人大工作之中,充分营造代表积极履职的氛围,不断拓宽代表履职渠道,丰富代表履职内容。在人大及常委会开展执法检查、专题询问、视察调研等监督工作中,注重邀请人大代表参与。建立代表联系群众工作制度,设立代表联系群众工作站,为代表走访选民、倾听群众呼声提供平台。并从经济上、政治上、制度上充分保障代表依法行使职权。
进一步完善代表报告履职情况工作制度。直接选举的县乡人大代表应该注重倾听原选区选民的意见,通过走访、问卷调查、代表述职、选民评议、公开测评等方式,让人大代表接受选民的监督。间接选举的人大代表,要定期向原选举单位报告履职情况,接受原选举单位的询问,听取原选举单位的意见,并根据情况对其开展履职评议、测评活动。在代表报告履职情况的同时,要组织调查人员对代表的履职情况进行实地调查和相关事项进行跟踪访问,全面掌握代表履职情况。实行代表履职情况定期公示制,用硬制度约束代表依法履职,让选民与原选举单位监督代表履职常态化。
实行日常评价与定期评价相结合制度。建立代表履职档案,进一步完善代表履职台账登记制度,对代表的履职活动进行详细登记,丰富登记手段和方式。对代表履职活动的登记,要适时进行督查和通报,发挥履职登记制度的作用。根据本区域内人大代表的实际情况,有计划、有组织、有目的地定期开展代表履职评价工作,根据实际情况确定评价期限,可以是一年一评、或者一届一评。评价中要做到有方案、有规则、有程序,在定期评价中注重吸纳日常评价结果,让日常评价与定期评价紧密结合互动起来。
实行人大代表自评与代表小组互评相结合制度。人大代表对个人履职情况最清楚和全面,要进行评价,就应该首先尊重代表,给予代表充分的自评权。同时,根据代表在闭会期间以集体活动为主、以代表小组活动为基本形式的原则,充分听取代表小组意见,实行小组互评。通过自评与互评,充分掌握代表的履职情况,为客观公正开展履职评价提供参考。
积极探索建立代表履职评价工作责任制,明确工作职责,成立工作机构,在人大常委会组成人员及机关工作人员中抽调相关人员组成,可以吸纳部分人大代表参与。直接选举的人大代表,探索由选举委员会或代表选举联络工作机构对代表履职进行评价的长效机制。间接选举的人大代表,探索在人大常委会建立代表考绩委员会,加强对人大代表的监督。对相关工作机构加强培训与管理,促进评价工作规范化、程序化、制度化。 
拓展评价结果应用。评价结果应用情况怎样,最能检验评价体系的效能,也最能体现评价体系的效力与权威。
坚持把人大代表履职评价结果纳入个人档案。人大代表是法定职务,由《宪法》和法律进行规定和认可,其履职评价结果应该录入个人档案。对于是人大代表的党员领导干部,更应该详细记录其履职情况,把履职评价纳入个人年度考核内容。在干部选拔任用过程中,对是人大代表的党员领导干部,应加重对其担任人大代表期间履职情况的考察,充分尊重和参考履职评价结果。同时,是人大代表的党委选举候选人的提名与审核,也应该征求人大意见,人大应据实向相应单位提供评价结果和相关材料。
坚持把评价结果作为代表评优评先、连选连任和推荐为上一级人大代表候选人的必要条件。对评价结果定格为优秀的人大代表进行表彰奖励,积极宣传典型事迹,通过典型引领激发代表履职热情。在换届选举候选人提名中应该有评价为优秀的代表名额,并积极推介优秀代表提名为上一级人大代表候选人。让履职优秀的人大代表能够连选连任,搭建更大的履职平台,促进代表更好地为选民群众和原选区单位代言服务。各级人大常委会及党组应在干部选拔任用、英模人物评选等工作中,注重在优秀代表中推荐。
坚持把代表履职评价结果作为代表退出的重要依据。在开展评价工作的同时,注重对代表履职的引导与服务,通过督导、通报、公示等制度,强化对后进代表的鼓励与鞭策。对评价为不合格的代表坚决劝其辞去代表职务或者提起罢免程序,畅通代表退出渠道。
根据形势发展不断完善代表履职评价体系,有利于推进代表履职的深化、细化、规范化,对激发代表工作活力,激励代表积极履职,推动人民代表大会制度理论和实践创新有很强的制度意义和现实意义。